Het Nieuwe Tijdperk van Digitale Innovatie: Hoe digitalisering de overheid verandert en welke uitdagingen en kansen dit met zich meebrengt.
In de afgelopen tien jaar heeft de publieke sector in Nederland een radicale transformatie ondergaan, waarbij de overheid steeds meer verantwoordelijkheid overdraagt aan gemeenten. Denk aan de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), de decentralisatie van de jeugdzorg en de invoering van de Participatiewet. Tegelijkertijd probeert de overheid via digitalisering de dienstverlening dichter bij de burger te brengen, met efficiëntere en toegankelijkere digitale portalen en online services. Echter, deze hervormingen gaan niet zonder uitdagingen, waaronder vergrijzing, legacy-systemen en een kloof in digitale vaardigheden.
De overheid is echter in veel sterkere mate gevormd door eigen beleid waarvan de scherven moeten worden opgeruimd. We kennen ze inmiddels als Bulgarenfraude, het toeslagenschandaal, de covidpandemie, het Groninger aardbevingsdossier en een groot aantal mislukte ICT-projecten bij de overheid. Het zijn dossiers waar we inmiddels collectief schande van spreken en die een grote impact hebben gehad op het vertrouwen van burgers in de overheid. Het kost de samenleving miljarden om alle toegedane schade te repareren.
Zo kostte de Bulgarenfraude in de belofte slechts enkele miljoenen euro’s en zou het een set aan maatregelen opleveren die zou leiden tot een honderd procent waterdichte controle op het gebruik van toeslagen. Maar de Bulgarenfraude vormde uiteindelijk de basis voor de toeslagenaffaire, die volgens de laatste berekeningen de overheid ruim acht miljard euro kost aan herstel. Een belangrijke bijvangst uit de toeslagenaffaire is dat de Wet Open Overheid (WOO) is ingevoerd en de overheid nu haar informatiehuishouding op orde moet brengen. Dit laatste blijkt een complexe opgave die nog tenminste tot 2026 loopt en die laat zien hoe digitalisering de overheid in de afgelopen jaren heeft veranderd.
De overheid is veranderd in een digitale dienstverlener en bank, waar het als burger moeilijk toegang toe krijgen is. Het toont hoe de overheid in het kader van efficiëntie steeds meer afstand tussen haar en haar burgers creëert, dezelfde burgers die in toenemende mate een op hen afgestemde behandeling verwachten. Burgers die ook steeds minder vaardig zijn. Zo is in 2024 een op de zes burgers laaggeletterd en is een op de vijf onvoldoende digitaal vaardig om bijvoorbeeld zelfstandig belastingaangifte te doen, een persoonsgebonden budget aan te vragen of een afspraak met de gemeente te maken. Overheden moeten om die reden op andere manieren communiceren. De gemeente Den Haag werkt bijvoorbeeld steeds meer met filmpjes die in begrijpelijke taal complexe vraagstukken uitleggen.
Overheden hebben door digitalisering hun dienstverlening kunnen verbeteren. Online portals stellen burgers in staat om zaken gemakkelijker en sneller zelf te regelen, zelfs vanuit het buitenland. Hierin is Nederland uniek. Met uitzondering van Estland en een aantal Scandinavische landen werken de meeste landen om ons heen nog veelal met papier en contant geld.
Overheidsinformatie is door digitalisering transparanter en toegankelijker geworden voor het publiek. Open data-initiatieven hebben een schat aan overheidsdata beschikbaar gesteld voor burgers, waardoor er meer mogelijkheden zijn voor toezicht en betrokkenheid van buitenaf. Tegelijk is er door de hoeveelheid informatie een heus informatiewoud ontstaan dat steeds lastiger te doorgronden is. Met de komst van de Wet Open Overheid (WOO) zal het aantal documenten alleen maar exponentieel toenemen.
Digitalisering heeft geholpen om veel overheidsprocessen te stroomlijnen, wat heeft geleid tot kostenbesparingen en verhoogde efficiëntie. Automatisering van routinetaken heeft ambtenaren de ruimte gegeven om zich te richten op complexere taken die meer toegevoegde waarde bieden. De keerzijde van die automatisering is dat er ook meer regelgeving is gekomen waar de overheid op moet toezien.
Door toenemende bezorgdheid over privacy en nieuwe Europese wetgeving krijgen burgers meer transparantie en controle over hun persoonlijke gegevens. Of alle burgers ook in staat zijn om daar mee om te gaan is nog maar de vraag. Vandaag accepteren de meeste mensen hun cookies ook zonder na te denken over de consequenties daarvan.
Het aantal apparaten dat persoonlijke informatie opslaat en te beheren is via het internet neemt exponentieel toe. De koffiemachine, slimme deurbel, camera’s en spraakassistenten weten straks meer over jezelf dan de mensen in je fysieke omgeving. Dit kan leiden tot een situatie waarin burgers continu worden gemonitord, zelfs in hun eigen huis. Terwijl dit voordelen heeft voor energiebeheer en persoonlijk gemak, kan het ook risico’s met zich meebrengen. Wie heeft bijvoorbeeld toegang tot deze data, en hoe worden ze gebruikt?
De overheid heeft om die reden de IT-functies de afgelopen jaren flink geherwaardeerd en het zogenoemde CIO-stelsel Rijk ingevoerd, een governance framework ontworpen om de digitale strategie, het beleid en de projecten binnen de gehele overheid te sturen en te coördineren. Het stelsel is bedoeld om de digitale transformatie binnen de Rijksoverheid te bevorderen, de efficiëntie van overheidsdiensten te vergroten en de dienstverlening aan burgers en bedrijven te verbeteren. De verwachting is dat dit leidt tot een betere afstemming tussen de IT-strategie en de algemene organisatiestrategie van de overheid, en tot meer innovaties.
De invulling daarvan verschilt sterk tussen overheidsorganisaties. In sommige organisaties is sprake van een beleidsmatige CIO die een strategie maakt en toetst of de uitvoering conform deze strategie verloopt. In andere organisaties is sprake van een CIO die ook verantwoordelijk is voor de uitvoering van de strategie. Wat vooral opvalt is dat de meeste strategieën op zoek zijn naar meer wendbaarheid, maar dat men moeite heeft om die wendbaarheid vorm te geven in de uitvoering. In die uitvoering zit immers veel verborgen problematiek met betrekking tot de ‘legacy’-systemen.
Met de invoering van het CIO-stelsel Rijk zijn veel overheidsorganisatie begonnen met het aanstellen van een CIO (Chief Information Officer). Achtergrond van die beslissing was dat veel overheidsorganisaties gebruik maken van een Shared Service Center waar ze meer grip op wilden krijgen.
Over de rol van CIO, en hoe diegene zich moet verhouden tot de uitvoering van een directie IT die verantwoordelijk is voor de uitvoering, bestaan veel verschillende interpretaties. Sommige overheidsorganisaties hebben daarom een CIO die ook verantwoordelijk is voor de uitvoering, terwijl andere kiezen voor een meer beleidsmatige CIO.
Om een afweging van de vraag te maken is inzicht nodig in de aard, omvang en impact van de digitalisering noodzakelijk. Gaat het om een moderniseringsslag of een digitale transformatie, gaat om veel kleine projecten of juist een set met grote programma’s van vele miljoenen en raakt het een deel of alle medewerkers en zitten die op 1 locatie of verschillende locatie. Afhankelijk van de uitkomst op deze vragen is een samenvoeging van beleid en uitvoering nodig of juist een duidelijke scheiding.
Voor de betreffende klant kwamen we tot de conclusie dat integrale aansturing van beleid en uitvoering noodzakelijk was. Achterliggende reden was dat er een grote wjiziging in de regelgeving aankwam die zowel de organisatie van digitalisering als de uitvoering daarvan raakte. Om dubbele sturingslijnen te voorkomen is gekozen voor een CIO die en verantwoordelijk was voor het beleid en voor de uitvoering.
Wat hebben wij er van geleerd?
De complexiteit van de aansturing in de digitalisering in een grotendeels digitale wereld vraagt om korte lijnen en heldere prioriteiten. Scheiden van beleid en uitvoering zou leiden tot een dubbele priortiteitstelling.
Vrijwel alle overheidsorganisaties hebben legacy en worstelen om daar veranderingen door te voeren die strategisch gewenst zijn. Dat is niet alleen een technologisch vraagstuk, maar ook een vraagstuk van mensen, processen en niet in de laatste plaats van geld. Tot een jaar of tien geleden kwamen we regelmatig CIO’s tegen die van mening waren dat naarmate men meer geld in digitalisering investeerde, de operationele kosten van IT omlaag zouden gaan. Dat was immers waarom men investeerde. Met de toename van de digitalisering blijkt in de praktijk dat er ook steeds meer processen gedigitaliseerd zijn.
Het CIO-stelsel Rijk is dus een cruciaal onderdeel van de strategie om de Nederlandse overheid te moderniseren en klaar te maken voor de uitdagingen van de digitale toekomst. Toch is de praktijk van digitalisering weerbarstig. Buitenstaanders zien vaak alleen maar de te dure IT-projecten en horen over wat er allemaal misging achter de schermen. Kennis en begrip van waaróm dingen misgaan is zowel bij de uitvoerders als bij ontvangers en toezichthouders beperkt aanwezig.
Als QA Consulting kijken wij al tien jaar mee bij programma’s en projecten bij de overheid en semioverheid. Dus vraag je ons waarom grote IT-projecten aldaar geregeld fout lopen, dan is ons antwoord: er is sprake van een samenloop van oorzaken en omstandigheden:
1. Bijzondere eisen en wensen
Waar het bedrijfsleven met veel gemak informatie overal ter wereld opslaat en laat beheren, stelt de overheid (terecht) als eis dat data in Europa blijft en vaak zelfs in speciale datacentra van de overheid moeten blijven. Dat zijn centra waarvan dertig jaar geleden al werd geconcludeerd dat men die niet zo goed en effectief kon beheren en opereren als de markt. In de toekomst zal het beheer van eigen datacentra voor de overheid bovendien naar schatting vijf tot tien keer zo duur worden als wanneer de informatieopslag aan de markt wordt overgelaten. De verwachting is dan ook dat ook overheden hun informatie zullen overhevelen naar ‘de markt’, met name het domen van Amazon, Microsoft en Google.
2. Geen gestandaardiseerde processen
Waar het bedrijfsleven werkt vanuit wereldwijd gestandaardiseerde processen, zijn de meeste overheidsprocessen volstrekt anders dan die van de ons omringende landen. Kijk naar departementen zoals de belastingdienst of het UWV. Geen land om ons heen heeft vergelijkbare wetgeving en heeft haar dienstverlening dermate gedigitaliseerd als Nederland. Ook is het aantal Europese aanbestedingen nergens zo hoog als hier. Omdat we graag een aantrekkelijk vestigingsklimaat willen zijn, is in Nederland sprake van ontzettend veel specifieke, op maat gemaakte, procedures en regels voor bedrijven. Zo kent de Belastingdienst zogeheten ‘rulings’, uitspraken van inspecteurs over hoe om te gaan met specifieke casuïstiek. Denk aan IKEA, Starbucks, Procter & Gamble, Nike en UBS, allemaal bedrijven die fiscaal gunstige afspraken maakten met de Nederlandse belastingdienst over hun belastingplicht. Al die afspraken leiden weer tot afwijkingen in de regels, die allemaal in een gedigitaliseerd systeem worden gestopt.
3. Verandermoeheid
Kennis van veel van de onder 1 en 2 genoemde punten is schaars en langzaam aan het verdwijnen. Door vergrijzing en verloop van personeel hangt veel af van individuen met specifieke kennis en kunde. Individuen op wie veel druk ligt en die vaak op tien plaatsen tegelijk moeten zijn. Gecombineerd met de complexe overlegstructuren en de vele organisatieveranderingen door de jaren heen zien we dat mensen ‘veranderingsmoe’ zijn geworden. Ze zien het nut van de zoveelste nieuwe werkvorm niet meer.
4. Te grote projecten
Veel projecten en programma’s bij de overheid zijn groot. Al jaren geeft het Adviescollege ICT (AC/ICT), voorheen BIT, aan dat projecten kleiner moeten worden. Maar hoe doe je dat als je een heel systeem, zoals dat van de omzetbelasting, moet vervangen? Helaas kun je dat niet stukje bij beetje doen. Tegelijk is het geheel te groot om in één keer te vervangen. Een duivelsdilemma dat voor veel overheidssystemen geldt.
5. Geen kennis bij bestuurders
Bij veel bestuurders is kennis van digitalisering nog steeds ondermaats. In het merendeel van de vacatures bij de Algemene Bestuursdienst (ABD) komt het woord digitalisering, IT of ICT niet voor. De ABD geeft overigens wel trainingen in digitalisering, maar het besturen van programma’s en projecten is niet iets dat je in een cursus leert. Ervaring geeft het meeste zicht op wat er kan, welke risico’s er zijn en wat de beste aanpak is. Daar komt bij dat veel mensen die die digitale ervaring en voelsprieten wél hebben onvoldoende stem hebben in de ambtelijke top. Ze worden simpelweg niet gehoord of begrepen.
Bovenstaande lijst zou somber kunnen stemmen. Toch zijn er wel degelijk oplossingen voorhanden. Zoals we hierboven al beschreven hebben banken en verzekeraars twintig jaar geleden wél de omslag gemaakt die ook bij de overheid hard nodig is: digitalisering integreren in de gebruikerskant van de organisatie, in plaats van een IT-afdeling die taken voor de organisatie uitvoert. In deze bedrijven worden harde eisen gesteld aan de omvang van teams (4 tot 6 bij de meeste banken), aan de wijze van werken (agile) en er wordt veel geëvalueerd. Niet om te analyseren wat er fout ging, maar juist om te benadrukken wat er goed ging en hoe het nóg beter kan. Bestuurders zijn inhoudelijk betrokken en hebben zelf ook ervaring met digitalisering.
Veel uitvoeringsorganisaties van de overheid lijken tegenwoordig meer op banken dan op de klassieke overheid; het zijn in de basis voornamelijk in- en uitkeringsinstanties geworden. Toch worden ze vaak nog bestuurd als waren ze een klassieke overheidsorganisatie. In de raad van bestuur is geen bestuurder die verantwoordelijk is voor digitalisering. Uitzondering in deze is het UWV. Daar zit in de Raad van Bestuur sinds 2023 een lid dat de verantwoordelijkheid heeft over de digitalisering.
De gemiddelde leeftijd van een ambtenaar bij de rijksoverheid schommelt rond de vijftig jaar. De overheid zal moeten gaan anticiperen op het veranderen van de arbeidsmarkt – de vergrijzing – en moet investeren in continue bij- en omscholing van ambtenaren om te zorgen dat zij de juiste competenties (blijven) bezitten in een snel veranderende technologische omgeving. Het aantrekken van jong talent en het diversifiëren van de vaardighedenpool wordt daarin cruciaal.
Om effectieve en veilige publieke diensten aan te bieden moeten alle razendsnelle ontwikkelingen op het gebied van technologie op de voet gevolgd worden, zoals kunstmatige intelligentie, blockchain en het Internet of Things (IoT). Dit vereist niet alleen een investering in technologie, maar ook in kennis en vaardigheden om deze technologieën op een verantwoorde wijze te integreren in overheidsdiensten.
Cyberdefensie tegen een toenemend aantal en steeds geavanceerdere cyberaanvallen, moet versterkt worden, vooral op kritieke infrastructuur. Dit betekent een continu proces van het updaten van beveiligingsprotocollen, het trainen van personeel in cybersecurity-bewustzijn en het samenwerken met internationale partners om best practices te delen. Bij het adresseren van cybersecurity-uitdagingen moet ook de opkomst van quantum computing in acht worden genomen. Quantum computing belooft een aanzienlijke versnelling van de rekenkracht van computers, waardoor huidige encryptiemethoden potentieel kwetsbaar worden. Deze ontwikkeling vereist een proactieve houding van de overheid in het versterken van haar cyberdefensie tegen de mogelijk ontwrichtende impact die quantum computing kan hebben op de beveiliging van digitale communicatie en opgeslagen data.
De overheid moet op zoek naar een balans tussen het gebruik van data voor openbare diensten en het handhaven van de privacy en bescherming van persoonsgegevens. Dit vraagt om strikte naleving van privacywetgeving en het ontwikkelen van technologieën die privacy by design waarborgen. Dat betekent dat al gelijk bij binnenkomst van de informatie moet worden nagedacht over de gevolgen voor de privacy.
De digitale kloof moet gedicht worden om ervoor te zorgen dat alle burgers toegang hebben tot digitale diensten, en de vaardigheden hebben om deze te gebruiken. Dit betekent investeren in digitale infrastructuur in minder toegankelijke gebieden en het bieden van training en ondersteuning voor burgers die minder digitaal vaardig zijn.
Bovenstaande uitdagingen vereisen een gecoördineerde aanpak waarbij beleidsvorming, technologie en onderwijs centraal staat, net als samenwerking tussen verschillende overheidsniveaus en met het bedrijfsleven. De overheid zal agile en flexibele bestuursstructuren moeten ontwikkelen die in staat zijn snel in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Dit vraagt om een cultuurverandering binnen de overheid, met openheid, samenwerking en voortdurende innovatie als drijvende kernwaarden.
Het succes van de overheid in het digitale tijdperk zal niet alleen afhangen van de technologie die ze implementeert, maar vooral van de wijze waarop ze deze integreert in haar dienstverlening en hoe ze de burgers hierbij betrekt. Door de digitale transformatie als een continu project in plaats van een eenmalig proces te beschouwen, kan de overheid zich positioneren als een veerkrachtige en responsieve entiteit die klaar is voor de toekomst.
